?

Log in

No account? Create an account
Весы

СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА И ФАНДРАЙЗИНГ В РОССИИ. Конспект справки МВД 1861 г.

Давно собирался ознакомить интересующихся с материалом об устройстве системы приказов общественного призрения  в России. Когда работал над этим материалом открыл для себя не просто много новых фактов и заключений, но и серьезно пополнил  представления об истории социальной работы и благотворительности, прежде всего в России, а также нашел неожиданно много того, что прямо или косвенно актуально и сегодня и, более того, зачастую относится сегодня к «инновациям» или «прогрессивным» решениям, в том числе «появившимся» у нас благодаря «прогрессивному опыту» наших западных коллег…

Материал представляет особый интерес еще и потому, что был издан вскоре после реформы 1861 года и подготовлен Министерством внутренних дел, в непосредственном ведении которого приказы находились и которое обладало наиболее полной информацией по данному вопросу.

Я решил не «выдергивать» отдельные места из составленного мною довольно подробного конспекта, а представить его практически полностью, с минимальными сокращениями и редакцией, стараясь при этом сохранить и оригинальный стиль изложения. Наклонным шрифтом я пометил свои комментарии.

Несколько вводных комментариев.

Я думаю, что создание системы приказов общественного призрения явилось завершением довольно длительного процесса секуляризации в Российской империи и, в частности, «изъятия» у церкви монополии на «социальную защиту», естественно, вместе с соответствующими ресурсами.

Как видно из этого материала, принципы и идеи, заложенные в основу создания системы приказов общественного призрения, оказались, по моему мнению, крайне прогрессивными и продуманными, многие из которых актуальны и сегодня. В Европе подобных систем организации социальной защиты, по моим данным, не существовало.

Особенно актуальными мне показались следующие моменты:


  • широкое социальное партнерство: император-правительство-«региональные» власти-представители всех сословий в коллегиальном органе управления приказами-благотворители;

  • учет региональных особенностей в организационных вопросах;

  • высокая степень самостоятельности на местном уровне;

  • финансовая независимость и предоставленные возможности и инструменты для существенного наращивания финансирования из «внебюджетных» источников.


Здесь же видны и симптомы постепенной деградации системы приказов.  Причины, по моему мнению, носят, главным образом, внешний характер, а сама система, при соответствующем и своевременном реформировании, теоретически могла бы эффективно функционировать до настоящего времени…

Материалы в конспекте сгруппированы по нескольким разделам. Сегодня публикую 1-й:



ПРИКАЗЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПРИЗРЕНИЯ: ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ.

Учреждением для управления губерний 7 ноября 1775 года постановлено, чтобы в каждой губернии, для заведывания и распоряжения делами общественного призрения открыты были, под председательством гражданских губернаторов, особые приказы общественного призрения.
На основании этого и состоявшихся впоследствии законоположений  (1801; 1804гг.) все сословия должны иметь в приказах своих представителей, под названием  заседателей или депутатов. Эти последние командировались для присутствия в приказах из совестных судов, а впоследствии из судебных палат, по одному от дворянства, купечества и от поселян; ныне же (Высочайше утвержденное 19 июня 1861 мнение Государственного совета) разрешено избирать для сего особых заседателей, по одному от каждого сословия, именно: дворянства, городского общества губернского города и поселян.


Классификация учреждений, подведомственных приказам общественного призрения Количество учреждений
(ок. 1860 г.)
1.            ЛЕЧЕБНЫЕ ЗАВЕДЕНИЯ
Больницы
Дома для умалишенных.
524
39
2.            ЗАВЕДЕНИЯ ДЛЯ ПРИЗРЕНИЯ
Богадельни
Инвалидные дома
Дома для неизлечимых


Всего - 111
3.            ЗАВЕДЕНИЯ УЧЕБНО-ВОСПИТАТЕЛЬНЫЕ
Воспитательные дома
Сиротские дома
Училища детей канцелярских служителей
Фельдшерские школы

22
23
16
4
4.            ИСПРАВИТЕЛЬНЫЕ ЗАВЕДЕНИЯ
Смирительные и рабочие дома

30
5.            ПАНСИОНЕРЫ ПРИКАЗОВ И ПОСОБИЯ РАЗНЫМ УЧЕБНЫМ ЗАВЕДЕНИЯМ
                                 -
                                                 ВСЕГО 769



По делам, относящимся собственно до устройства больниц приказов, присутствуют в приказах инспекторы врачебных управ.

В губерниях Белорусских, Западных и Прибалтийских к составу присутствия приказов присоединяются губернские предводители дворянства.

Усмотрению приказов предоставлено приглашать в заседание уездных предводителей дворянства и городского голову.

Состав присутствия указывает на чисто сословный характер. С 1822 г. в приказы, имеющие значительные капиталы …. Правительство стало назначать, для правильного ведения их, не нарушая, впрочем, сословного присутствия, еще по 1 непременному члену.

На обязанности приказов разновременно возложено устроить и содержать на предписанных правилах – больницы, дома для сумасшедших, богадельни, сиротские и воспитательные дома, училища для детей канцелярских служителей, фельдшерские школы, смирительные и рабочие дома. Изначально к этой системе относились и школы.

Приказы действуют не иначе, как в коллегиальном порядке и начальник губернии имеет лишь права председателя. Он никаких дел, относящихся до приказа не производит и все получаемые им по таковым делам бумаги передает в приказ в подлиннике.  … губернатор… должен предлагать все на общее суждение и в случае несогласия с заключением членов, вносит свое мнение в журнал установленным порядком. … на непременного члена (назначаемого правительством) возложено наблюдение за правильностью производства дел, счетоводства и отчетности, с обязанностью руководствоваться правилами…. для советников губернских правлений. При таком устройстве приказов, от непосредственного разрешения непременных членов зависят лишь такие предметы, которые, по существу своему, не могут вовсе подлежать общему суждению присутствия. … все прочие предметы, по рассмотрении их в общем присутствии, или разрешаются журналом приказа, за подписью председателя и членов, или представляются на разрешение Министерства внутренних дел (в частности, сделки на определенные суммы и выше, должны были утверждаться Министерством внутренних дел или Сенатом).

«Многие губернаторы, указывая на совершенную невозможность исполнять возложенную на них обязанность лично присутствовать ежедневно в приказе, признают необходимость назначить особого председателя….по выбору дворянства. Почти все губернаторы признают необходимость упростить весьма сложное делопроизводство приказов.»

По части общественного призрения предоставлено Министерсву гораздо больше власти, чем по другим частям администрации: вводить в состав управления приказами и заведениями их, такие лица и должности, кои с пользою могут быть употреблены по этой части, и на этом основании утверждать самому и вводить в действие штаты приказов и их заведений, что по другим присутственным местам обыкновенно представляется на Высочайшее усмотрение.

Приказы заведывают: больницами посредством особых больничных советов, а другими заведениями – непосредственно, при содействии лишь полагаемых при всех благотворительных заведениях контор (орган управления текущей деятельностью конкретного учреждения).

Устройства и действия приказов общественного призрения объяснены по изданному для них Общему Учреждению. Для приказов Одесского, Таганрогского, Бессарабского и Сибирских существует особое положение.

Одесский и Таганрогский приказы состоят из совета и правления, действующего под наблюдением и по указанию совета. Совет составляется под председательством градоначальника, из двенадцати или более членов и секретаря, которые избираются самим советом, с утверждения Министерства, из лиц всякого состояния. Правление состоит, под председательством градоначальника же, из четырех членов, выбираемых советом на два года, из числа его членов.

Так же и Бессарабский приказ, с той лишь разницею, что обязанности совета возложены на Бессарабский областной совет, в котором, по делам общественного призрения, присутствуют, кроме обыкновенных его членов, инспектор врачебной управы и четыре частных лица, по выбору областного совета.

Все поименованные три приказа заведывают богоугодными заведениями посредством попечителей, избираемых советом из среды своих членов, не заседающих в правлениях приказов.

Сибирские приказы, состоя по закону при местных губернских правлениях, хотя и без подчинения последним, образованы под председательством председателя губернского правления, из инспектора врачебной управы, одного особого заседателя и городского головы губернского города.

Приказы С.-Пет., Московский и Виленский, хотя и образованы по общему Учреждению, но они не заведывают всеми богоугодными заведениями. Управление подобными заведениями вверено особым попечительным советам общественного призрения, из которых С.-Петербургский даже не состоит в ведении Министерства. Все участие в управлении этими заведениями со стороны местных приказов ограничивается лишь отпуском назначенных на содержание оных сумм, по требованиям советов.

С.-Петербургский попечительный совет заведений общественного призрения, учрежденный в 1829 г., состоит из председателя и членов, назначаемых Высочайшею властью, а также из С.-Петербургского военного генерал-губернатора, гражданского губернатора, губернского предводителя дворянства и городского головы. Он управляет заведениями  посредством попечителей, избираемых им из числа его членов, с Высочайшего утверждения. Находясь «под непосредственным Его Императорского Величества повелениями», совет сей во всех случаях превышающих власть его, представляет на высочайшее разрешение или непосредственно, или через главноуправляющего IV отделением собственной Его Императорского Величества канцелярии.

Московский попечительский совет (1832) под председательством Московского военного генерал-губернатора, гражданского губернатора, губернского предводителя дворянства, городского головы и особых членов определяемых высочайшей властью. Управление заведениями – как в Питере.  Московский попечительский совет действует через Министерство.

Занимательно про Питер и Москву: чем ближе к Высочайшей власти – тем меньше прозрачности и больше волюнтаризма… Для лучшего понимания ситуации – приказы в это время обладали уже весьма существенными собственными средствами (подробнее – в следующем разделе).

В Виленском попечительном совете участвует также председатель Человеколюбивого общества в Вильне и члена из местного православного духовенства, по назначению епархиального начальства.

Здесь и далее – несколько интересных штрихов к деятельности часто приводимых в различных источниках в качестве примера благотворительных Императорского человеколюбивого общества и Ведомства учреждений Императрицы Марии Федоровны).

Попечительские советы (С.-Петербург, Москва, Вильна) созданы для более сосредоточенного внимания и лучшего надзора за многочисленными столичными заведениями, однако они изъяты от всякого контроля со стороны местных приказов, а столичные – и со стороны министерства, доставляющих им самую значительную часть необходимых для их заведений средства. В результате расходы попечительскими советами допускались без всякого соотношения с действительными средствами приказов, и даже испрашивали, помимо министерства, Высочайшего повеления на новые ассигновки. От этого приказы, содержащие заведения, управляемые этими попечительскими советами, пришли в более или менее значительное расстройство, и расстройство это тем сильнее, чем более правила того или иного совета (попечительского) уклоняются от общеустановленного порядка отчетности.


Так, по С.-Петербургскому приказу в продолжение последних 15 лет расходы постоянно превышали доходы, отчего собственные капиталы его уменьшились на сумму до 700 000 рублей. Это главным образом произошло от постоянного увеличения издержек на содержание благотворительных  заведений в С.-Петербурге, подчиненных попечительскому совету, который, составляя совершенно отдельное ведомство, не соразмеряет расходы по содержанию заведений со средствами приказа. В этом отношении интересы попечительского совета и приказа постоянно расходятся и пока будет существовать настоящий порядок всякие меры, предпринимаемые с целью лучшего устройства приказа, при разъединении его с ведомствами, затрачивающими его средства, естественно, никогда не приведут к желаемым результатам.

Приказы некоторых губерний также участвуют в содержании институтов благородных девиц Ведомства учреждений Императрицы Марии и женских учебных заведений.  Всего – в 11 городах. За это приказы могут помещать в эти учреждения своих воспитанников в количестве, согласно уставам этих заведений.

«… расходы эти, простирающиеся в общей сложности до 175,000 рублей (в год) , сделались для приказов крайне тягостны, а между тем нельзя не сознаться, что воспитание девиц в высших женских учебных заведениях, далеко не может быть отнесено к общественному призрению в тесном смысле слова. В особенности обременительно для приказов пособие на содержание женских учебных заведений Ведомства учреждений Императрицы Марии…  на что из своих сумм приказы расходуют 70 000 рублей серебром в год, … плата в этих заведениях значительно выше в стравнении с другими женскими заведениями. За эти средства приказы, если бы платили сами за устройство своих подопечных, могли бы даже в этих учреждениях разместить гораздо больше воспитанников, чем им предоставляется мест. Открывающиеся на долю приказов  «… в учебных заведениях Ведомства Императрицы Марии вакансии не всегда предоставляются приказам, и правом поступления туда на их счет пользуются, большею частию, дети лишь дворян и притом не всегда таких, которые более нуждаются и имеют право на вспомоществование со стороны правительства».

«…в настоящее время, когда открыты в городах женские гимназии, где за воспитание платится гораздо меньше, приказы получают возможность доставлять образование такому же числу девочек-сирот с значительно меньшими издержками….»

«При этом нельзя не обратить внимания на то, что большая часть девочек, которых приказы помещают в женские учебные заведения Ведомства учреждений Императрицы Марии, имеют родителей и при поступлении в заведение должны разлучаться с ними на все время своего пребывания там, т.е. в то именно время, когда жизнь в родном семействе всего более может иметь влияние на поддержание и укрепление в них правил нравственности и даст им возможность заранее узнать то общество, в котором им приходится по окончании курса вести трудовую жизнь».

Министерство рассматривает вопрос о прекращении этого финансирования.

На особых правах действует, по делам общественного призрения, Императорское человеколюбивое общество, главная деятельность коего, впрочем, сосредотачивается в столицах. Оно имеет местные отделения в 5 губернских и 3 уездных городах.

Отдельные ведомства: государственных имуществ и удельное имеют свои особые правила для призрения подведомственных им лиц.

Призрение бывших помещичьих крестьян, до издания Высочайше утвержденных положений о крестьянах (отмена крепостного права)  , лежало на обязанности помещиков. По введении же сиих положений в действие, призрение временно-обязанных крестьян относится к обязанностям сельских и волостных обществ.

Дела о нищенстве предоставляются, по закону, начальнику губернии и местным полициям. Закон смотрит на эти дела преимущественно с полицейской точки зрения, рассматривая нищенство как недозволенный промысел.

 

Comments